財政統籌分配之水平不均(時政入試新觀念)

關於地方自治財政的問題，於法制上的因素毫無疑問的導向財政收支劃分法之規定，該法之規定自1999年修法後至今25年未再修正過，時空環境與社經情況早已劇烈變化，然而法制卻無法跟上。地方政府、學者與政治人物呼籲修正財政收支劃分法之呼籲不絕於耳，故前篇文章談及於財政收支劃分法之制度架構下所導致的統籌分配稅款之垂直分配不均，並提及未來可行的修法方向以作解決，本篇將集中討論另一個問題「水平分配不均」。

首先，依據中央統籌分配稅款分配辦法第7條第1款：「第三條第一款之款項，以總額之百分之六十一點七六分配直轄市、百分之二十四分配縣（市）、百分之八點二四分配鄉（鎮、市）。」前揭規定即所謂的「比例法」，將普通統籌分配稅款分配予地方政府之財源以比例方式訂之，直轄市分得61.76%、縣（市）分得24%、鄉（鎮、市）分得8.2%，以直轄市為例，我國目前有六個直轄市，六個直轄市所分得之統籌分配稅款總額將會是所有數額之61.76%，縣（市）與鄉（鎮、市）亦同。此比例法之分配方式為人詬病，吾人理解將產生以下兩項問題：

1. 依據整體比例而言，分配之比例數額明顯著重於直轄市，而輕縣（市），鄉（鎮、市）幾乎被無視。換言之，6個直轄市可分配61.76%，16個縣（市）僅能分得24%，198個鄉（鎮、市）僅能分得8.2%。此規定無疑「命定」了地方政府的財政能力，身為直轄市自然獲得較多府際財政轉移，縣（市）只能忍辱偷生，鄉（鎮、市）的財政困境似永無翻身之日，依此而言即能得知為何縣（市）無不積極爭取升格成為直轄市。
2. 關於各地方政府實際能夠分配得之普通統籌分配稅款，於前述比例之限制下，另依相關指標與權重計算出可得知分配數。以直轄市為例，即依中央統籌分配稅款分配辦法第8條第1項所訂定之指標，有「近三年轄區內各類營利事業營業額平均值占全部直轄市及準用直轄市之縣平均值合計數之百分比* 50%」、「最近一年底轄區之人口數占全部直轄市及準用直轄市之縣人口合計數之百分比* 20%」、「縣轄區之土地面積占全部直轄市及準用直轄市之縣土地面積合計數之百分比* 20%」與「最近三年度財政能力平均值* 10%」；縣（市）則係依同辦法第9條第1項所訂之計算方式，有「可分配總額百分之八十五，依最近三年度受分配縣（市）之基準財政需要額減基準財政收入額之差額平均值，占全部縣（市）該項差額平均值合計數之比率分配之；其分配比率，每三年檢討調整一次」與「可分配總額百分之十五，按各縣（市）轄區內最近一年營利事業營業額占全部縣（市）營利事業營業額比例設算應分配各縣（市）之比率分配之。」以前述直轄市與縣（市）分配指標而論，吾人難以理解各項指標與權重所具有之意涵，例如財政能力應係重要指標，卻僅占10%；列土地面積為計算指標係鼓勵地方政府積極拓展轄區嗎？；縣（市）之財政需要額愈高能獲得更多分配數，此無疑暗示縣（市）政府多多消耗預算。前述各項指標難認符合當代治理概念對於地方政府之要求，遑論各項指標具有引導地方政府努力方向之意涵。

為解決普通統籌分配稅款水平分配不均問題，若將修正方向聚焦於財政收支劃分法，有以下兩項修法方向（前進城市論壇，2022）：

1. 取消比例法，劃定統一分配公式：
   為矯正水平不均，制定公平適用的分配公式，並將分配公式提升至法律位階，免除行政院恣意干預。取消目前中央統籌分配稅款的分配比例，以法律位階制定地方政府適用之統一分配公式，公式以「財政能力」與「財政努力」為基準，並建立「透明化分配機制」。
2. 健全地方政府財政紀律：
   為矯正水平不均，建立制度誘因，促進地方政府積極開源節流，建立良好財政規範。現行的普通統籌分配稅款分配公式並未納入「開源節流」與「引進投資」等績效指標。修法共識為設置「獎勵措施」，但是否設置「懲戒措施」，如績效考核並扣減補助款，則有意見分歧。

前述兩項修法方向揭示未來財政收支劃分法可能的走向，立法院的財政委員會於今年度6月5日召開財政收支劃分法修正草案的公聽會，就高度影響地方政府財政之修法內容蒐集各地方政府之意見，希冀未來可見財政收劃分法之修正，以利地方政府改善其財政困境。最後，本文因聚焦於財政收支劃分法而未討論其他改善地方政府財政困窘之措施，若跳脫前述框架，至少有幾個議題值得深思，如「行政區劃」、「跨域合作」、「地方稅」與「地方公債」，皆影響著地方政府財政能力，惟各議題有其當前面臨之困境，如行政區劃缺乏正式法源、跨域合作之法制規範過於簡陋、開徵地方稅之限制相對嚴苛…等，有些問題亟待解決，有些問題被選擇性忽視。然，各項議題皆對地方政府財政有著程度不一的影響力，欲求一個有治理能力之地方政府，則須將各項困境一一解決。

參考資料：
1. 方彥鈞（2023）。地方政府與政治含地方自治概要重點整理。高點。
2. 前進城市論壇（2022年3月5日）。我國財政收支劃分法之檢討與展望議事手冊。中國文化大學。
3. 黃國昌（黃國昌）（2023年6月3日）。【國昌質詢】跳票N年的財劃法 掩蓋真相的財政部｜2024-06-03｜財政委員會。Youtube。

相關試題：
1. 107地方特考三等地方政府與政治第三題
2. 110地方特考四等地方自治概要第二題

財政收支劃分法、府際財政轉移、水平不均

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