申寫論正單元
- 題目
- 英國於2016年透過公民投票而決議脫歐，歷史上英國國家層級訴諸公投來做決策的次數相當少；但同是歐洲國家的瑞士，卻是頻繁使用；請試從兩國的憲政體制發展背景及設計原理，來分析探討與兩國公投使用頻率差異甚大的關聯性。
(112調特三等)
- 解析
- 本題除了是跨章節的出題外，嚴格來說屬於「新面孔」。雖說是新面孔，但其實只是我們原來考用書既有內容的不同面向出題，比較會造成考生困擾的應該是瑞士的憲政體制，由於瑞士所採取的「委員制」，在過去國考中多出現在選擇題中，這就會讓部分考生疏於準備成申論題。針對委員制，其實我們在許多的場合中都有提供補充講義，包括狂作班、申寫班、選擇題誘答班、總複習班，甚至地特考前的衝刺班都有補充瑞士的憲政體制。因此本題可以視為是今(2023)年地特考試的「決勝題」，有細心掌握我們講義資料的考生，拿下18分以上應該不是難事，但如果準備不周的考生，這一題很可能只能拿到個位數分數。
- 難度
- ★★★★☆
- 誤區
-
- 題目中雖提及英國的脫歐公投，但題意並非要敘述脫歐公投，倘若誤讀題意就是偏離的答題。
- 題意中包括「憲政體制發展背景」以及「設計原理」兩部分，因此必須詳細審題，不可漏答。
- 題旨要求說明政府體制的差異與使用公投者頻率的差異，如果未能扣緊於此，也屬於偏題的回答。
- 參考資料
-
- 蘇世岳《政治學(概要)》，台北：高點，2023年，頁4-38~4-40、9-12~9-13。
- 《高點‧高上112狂作班講義》政治學，初錫編撰，第二回，頁31、33-34。
- 《高點‧高上112申寫班補充講義》政治學，初錫編撰，第一回，頁31。
- 《高點‧高上112選擇題誘答班補充講義》政治學，初錫編撰，第一回，頁44-45。
- 《高點‧高上112總複習班講義》政治學，初錫編撰，頁27。
- 《高點‧高上112地特班講義》政治學，初錫編撰，第一回，頁31。
- 正解
-
- 破題時，宜當將公民投票解為最接近直接民主的政治參與形式，由此即可帶出英國與瑞士的政府體制。
- 正文必須分兩段，英國和瑞士各成一段，且兩者的體制介紹都必須包括兩個部分：設計原理和發展背景，最後則需扣回和公投的關係。
- 結語部分可以略為論述公投的利弊得失，以為延伸。
- 參考詳解
- 公民投票（plebiscite）或公民複決（referendum）做為當代體現直接民主的一種形式，通常也被學者認為是彌補代議民主（representative democracy）不足最有用的工具，但同時也最容易顛覆政府及國會立法機關存在之正當性，因此各國對於此無不謹慎行事。近代公民投票的實施首見於美國獨立時期的州憲公投，之後此項經驗傳入瑞士，目前西歐大多數國家，包括英國在內，平均每十年才辦一次公投，最頻繁使用公投的歐洲國家則是瑞士，英國和瑞士在採行公投頻率上的差異，以下吾人試從兩國的憲政體制發展背景及設計原理略加論述：
- (一)英國憲政設計與公投使用頻率關聯性
英國的憲政體制採行議會內閣制。議會內閣制也稱「議會制」（parliament government）或「內閣制」（cabinet government），議會內閣制的設計原理是權力融合（fusion of powers），基本的追求就是「巴力門至上」（supremacy of the Parliament，或稱「國會至上」），巴力門代表民意，巴力門至上代表政府永遠聽從民意，並根據民意組成受代表民意的巴力門控制。英國議會內閣制的產生是時代演進以及政治慣例的產物，歷史上議會制與內閣制是分別產生之後才結合。九世紀起英王即受貴族組成的「賢人會議」（Witanagemot）所節制，1066年來自今日法國的諾曼人（Norman）征服英國後，賢人會議改稱「大會議」（Magnum Concilium, Great Council），由貴族與神職人員組成，1295年市民階級、一般騎士與商人等也參與大會議，大會議逐漸發展出代議性質，史家稱為「模範議會」（Model Parliament）。十四世紀，神職人員與貴族因利益接近合組一院稱為貴族院（上院），騎士與平民所選出的自治市議員另組一院稱為平民院（下院），兩院制自此出現，之後歷經數百年演變成為今日所稱的國會。 - 另一方面，內閣的誕生源於大會議因人數眾多無法經常集會，英王乃遴選其中少數人，在大會議休會期間代行職權稱為「小會議」（Curia Regis，Little Council，即King’s Court），十五世紀小會議有關司法與行政事務的處理逐漸分殊，擔任行政職責者稱為「樞密院」（Privy Council），查理二世（Charles II）時由樞密院選擇數人商量國政，經其決定後再交樞密院發布，這就是內閣（cabinet）的發端，但當時的內閣只對國王而非對議會負責。十七世紀末期英王威廉三世（William III）時，首度完全自下議院佔多數的惠格黨（Whig）議員中選任內閣閣員，但並未立即成為慣例，之後才逐漸形成從下議院議員中遴選閣員的做法。
- 內閣真正獲得行政大權要到1688年之後。光榮革命後英王權力逐漸遭到削弱，1714年來自今日德國的喬治一世（George I）因不諳英語，其子喬治二世（George II）對政務也不熱心，於是把重大行政事務都託付給內閣，國王不出席內閣會議逐漸成為慣例，為領導內閣則由內閣大臣中選擇一人出任領袖，擔任會議主席與政務指導稱之為首相（Prime Minister），1742年首任首相華爾波（Sir Robert Walpole）因其所提出的法案未獲議會通過，又未獲國王支持憤而辭職，形成議會自取得稅賦同意權、預算議決權、立法權後，進一步又掌握內閣組成的信任權。換句話說，議會有權對內閣表達不信任而內閣則須對議會負責。之後隨著十九世紀末選舉權開放，人民可以直接選舉國會議員，英王虛位化，議會內閣制終於成型。但即使如此，所謂「內閣」至此其權力角色並未有明文的規定，一直要到1937年英國國會才賦予「內閣」此一名稱法律上地位。
- 歸納以上，吾人可以發現英國議會內閣制的設計原理與憲政發展是基於間接民主下的代議政治。基於國會主權原則，公投的舉辦往往會削弱國會權威，使得國會地位受到挑戰；同時公投充其量僅是在短促時間內，針對某項議題所做出倉促的民意表達，傾向於將政治議題簡單化，甚至扭曲成贊成和反對的答案，這些因素的存在使得歷史上英國國家層級訴諸公投來做決策的次數相當少。
- (二)瑞士憲政設計與公投使用頻率關聯性
相較於英國議會內閣制施行代議民主，瑞士的憲政體制則採行委員制（directorial system）。早期瑞士小邦（canton）即有直接民主的傳統，十九世紀拿破崙戰爭時，傳入許多法國大革命時期的政治理念，結合本地傳統後逐漸演化為現今制度。例如，法哲盧梭等人強調立法權高於行政權，故瑞士國會高於行政部門；再如1793年法國雅各賓（Jacobins）憲法規定行政權由24位委員行使，現今瑞士的行政亦由7名委員組成行政委員會負責即是，再加上直接民主的傳統，對於國會的立法甚至憲法，人民也能以公民複決等方式改變之。 - 瑞士為一實質上的聯邦國、採權力相符的兩院制。參議院由各邦選舉兩名議員組成共46名，眾議院則依比例代表制選出總數200名，兩院議員任期均為四年，各邦及其下級單位（稱為commune）權力頗大，而且主要政策都需要經過公民複決（referendum），因此中央政府權力極為有限。
- 簡單來說，瑞士的中央行政權交由聯邦行政委員會（federal council）負責，採合議制與多數決，委員由國會兩院聯席會議選出（擔任委員的議員，其席次依序遞補），七位委員分別來自不同邦不得兼任議員或法官，自1959年以來，七位委員中均會包括四個主要政黨（按2：2：2：1組成，2011年起擴增為五個）的成員，這就是所謂「神奇公式」（magic formula），故頗為接近大聯合政府（the grand coalition government）。每一委員分掌一個部會，任期四年連選得連任，聯邦行政委員會主席（一般也稱為聯邦總統）由國會自七位委員中選舉產生為名義上國家元首，實際權力並不大於其他委員，僅在開會時主持議程，傳統上任期僅一年並由委員輪流出任。議會開會時，行政委員會委員須列席報告施政，陳述意見及答覆質詢，並得向兩院提出法案，而所有重要法案大致上也都由行政委員會提出，但政府的一切決策都由議會決定而非行政委員會，因此行政委員會只是政策執行機關並非政策決定機關，行政委員會不能解散議會，議會也不會對行政委員會進行不信任投票。換言之，在這種體制中行政權在國會立法權之下，兩者既不分離但也不相互對抗。
- 歸納以上，吾人可以發現瑞士委員制的真正精神不在於單純代議制的施行而是直接民權的運用。英國政治學者浦萊斯（James Bryce）即言，瑞士制定法律之權已從議會移於人民，人民才是真正的立法機關，議員的任務不過是起草憲法及協助行政委員會處理日常政務而已。這種直接民權表現在瑞士人民對於國會所通過的憲法修正案行使「強制複決權」（obligatory referendum），對於國會及各邦議會通過的法律案得行使「任意複決權」（optional referendum）上，同時也能透過一定公民數的聯署主動提出憲法修正案。這也是為何瑞士頻繁使用公投的原因。
- 公民投票對於民主政治究竟是利是弊，學者間也有不同看法。支持者認為，公民投票的實施可以解決代議政治難題、落實人民主權，同時促進政治參與；反對者則認為頻繁使用公民投票，將形成多數暴力、激化對立，且恐被菁英濫用，加以民智參差不一，頻繁的公投可能形成另一種實質的不平等。
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