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首頁政治公行好初錫歷期我國立法院第十屆修憲委員會組織與運作評析,鮮時事評析
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篇名
我國立法院第十屆修憲委員會組織與運作評析,鮮時事評析
作者
蘇世岳
說明
發佈時間:20210302

2005年第七次修憲後,我國憲法的提案修改權由原本的國民大會轉移至立法院,並需再交由公民複決方得為通過。立法院為此在特種委員會之中增設修憲委員會,職司憲法修正案之審議。修憲委員會的組成,依據《立法院修憲委員會組織規程》第三條:「本會之委員為立法委員總額三分之一加一人,由各政黨(政團)依其院會席次比例分配,並依保障少數參與原則組成之。」由此委員會人數應為38名,但實務上經朝野協商,現任第十屆第二會期所組成的委員名單中共有39名委員,包括民進黨籍20名、國民黨籍14名、台灣民眾黨籍2名、時代力量籍1名,台灣基進籍1名,無黨籍1名;而議案決議的門檻,依照前述組織規程第六條規定「本會會議須有委員三分之一之出席;本會之議決須有出席委員二分之一之同意。」換言之,只要有13名委員出席即可成會,最少只要七名出席委員通過即為同意,這使得民進黨(有20名)與國民黨(有14名)在本屆修憲委員會中有較大的影響力,最大的在野黨國民黨倘團結一致,在委員會審議階段也具有相當協商的實力,而其餘小黨的提案能否通過則必須端視兩大黨的「善意」而定。

截至2021年2月26日,修憲委員會待審的議案數共有41案(含多案合一),共涉及十大領域的修正:(1)最多數的提案是針對調降或取消候選人、選舉人參政年齡限制共有16案;(2)其次有6案針對基本國策,要寬列青年發展經費、保障幼兒接受教育之基本權、保障人民數位權、保障人民享有安全健康與環境永續的氣候環境、保障生物多樣性、重視動物保護、落實轉型正義、落實財政紀律等;(3)5案針對權力分立,要取消監察院和考試院並移轉其職權;(4)3案針對制度改革包括刪除總統解散立法院之權、總統及立委任期調整、立法院會期調整、國情報告常態化、刪除平地山地原住民分類;(5)2案針對人性尊嚴的人權保障;(6)2案針對國會職權,要提高立法院對司法院、考試院及監察院人事同意權門檻、立法院聽證調查權入憲;(7)1案針對政府體制,要恢復閣揆同意權、修正覆議案及不信任案之規定;(8)1案要修正總統就職宣誓誓詞;(9)1案要變更政府體制為總統制;(10)1案要降低修憲門檻。

在前述修憲提案中,對於我國未來政治運作影響最鉅的包括第(3)、(4)、(7)和(9)四大領域的修正。第(3)領域的修改,取消監察院和考試院將使我國的憲政體制進一步脫離孫文五權憲法學說,回歸一般西方國家常見的三權體制;第(4)領域提案刪除總統解散立法院之權,提案人為民進黨籍的郭國文委員,在其提案說明中表示「為避免因倒閣後解散國會,使國會任期重新起算,進而造成總統與國會任期不一致狀況,刪除總統之解散國會權。」無疑將使得我國現行偏向法國第五共和的半總統制喪失重要制度特徵,總統解散權雖屬「備而罕用」之權力,刪除後將進一步使得行政權喪失制衡立法權的可能,惟提案不思將重選後的國會任期補足原任期的簡便之道,而以刪除總統解散權為代價是否得宜值得商榷。

第(7)領域之修正則是要恢復原憲法之國會既有職權,提案人為國民黨籍的賴士葆委員,修憲之方向為將現行之憲政體制朝向議會內閣制修正。該等提案修正背景,依據其提案說明「憲法增修條文第三條修正後,行政院院長改由總統自由任命,易可能得有總統任意免職。惟因總統若對行政院長享有『任』、『免』 大權,形同總統為真正有權的行政首長,行政院反而淪為總統之執行機關;另因行政院院長既非經立法院同意任命,『不信任投票』制度復形同虛設,立法院有何基礎或依據令行政院長對其負責,實不無疑問。」這一理由中包含兩個部分,前一部分指出當前憲政體制可能「權責不符」的狀況,符合一般學理認知;但其後半部份認為,立法院缺乏對行政院長的人事同意權,將使得立法院的不信任投票「形同虛設」則有待商榷。以英國為例,英國下議院也不具有首相的人事同意權,但這並不會使得下議院的倒閣權失去「基礎或依據令內閣對其負責」。

其次,賴士葆委員之提案也賦予行政院長有限制的被動解散立法院權力。提案說明指出「刪除本法第三條第二項第二款行政院院長提出覆議案時經總統核可之規定。若行政院院長所提覆議案經立法院二分之一以上維持原決議時,應該接受原決議,或於十日內辭職,並得同時提請總統解散國會。透過覆議案之提出,賦予行政院院長主動解散國會之權。」換言之,行政院長解散權行使的前提是覆議遭立法院否決後,因此是有限制的解散權並非「主動」;而相較於美國國會反否決(over-ride)的行使必須有兩院各三分之二絕對多數的通過,賴版「二分之一」的門檻,是否使得少數「政治游離分子」獲取過大的政治利益,則必須小心謹慎。

第(9)領域的修正則直接提出總統制版本,提案委員為國民黨籍的林為洲委員。林版修正理由一如賴士葆委員版本,同樣基於「混合雙首長制有權無責」規避監督,但卻提出與賴版不同的解決之道。林版修正案主張「將行政院長乙職予以廢除,改由經由立法院審查通過後之各部會首長、獨立機關首長等,由總統作為主席召開國是會議,討論預算案、戒嚴案等。」但改採總統制後如何避免「分立政府」下,雙元民主正當性所可能出現的行政與立法權之間的對立,尤其我國民主政治文化根基未深,且長期存在外來敵對勢力的競爭,制度上如何配套,修憲審議時仍必須進一步探討。

延伸學習
關鍵詞
憲法、修憲委員、行政院長
刊名
政治公行好初錫
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