申寫論正單元
- 題目
- 請對當代民主國家官僚體制中的本位主義以及官僚權力日益坐大而有失控之虞，提出改善之道。
(111高考)
- 解析
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本題是兩個考古題的結合。有關本位主義在102年地特三等即已出過題，但也僅出現過一次：官僚權力的坐大則是國考的「常客」，分別在96普考、100年升等、104年地特三等、105年普考、107年高考三級以及109年原民三等都出現在考卷上。由於難度不高，加以高考考生在《行政學》一科中也有類似考題，因此輕鬆拿下廿分以上應在預期之中。
- 難度
- ★★★☆☆
- 誤區
- 本題最大的陷阱在於是否完整掌握題意，也就是說本題究竟包括幾個子題。部分心急的考生，很可能在匆忙中誤答成一題形成漏答。事實上，本題包括兩個子題，而且必須個別舉出改善之道。由此提醒我們，冷靜謹慎才不會在這種簡單的考題「陰溝中翻船」。
- 參考資料
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- 蘇世岳《政治學(概要)》，台北：高點，2022年，頁6-17~6-18、6-19~6-20。
- 蘇世岳《政治學(概要)：申論題完全制霸》，台北：高點，2021年，頁6-14~6-21。
- 正解
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- 破題部分，只要從行政權膨脹的脈絡中，即能夠輕鬆的帶出兩個子題。
- 正文部分，建議按照兩個子題，個別論述後提出解決之道，避免集中在一個子題，反而讓閱卷者必須在字海中找尋答案。
- 結語部分，可以略述為何難以控制官僚的其他可能原因。
- 參考詳解
- 官僚體制是一種大型且複雜的理性化組織，有其固定的官方管轄範圍，它擁有一個階層制中央集權式權威，同時是一群具有專業技能的官員結合，遵循著制度化規則和程序。官僚組織是現代政治重要組成結構之一，甚至M. Weber還以為「官僚組織不可避免地將成為現代國家真正的統治者」，由此衍生出官僚體制的本位主義和權力坐大而有失控之虞，究竟應如何改善茲分述如下：
- (一)官僚體制的本位主義
本位主義是指在官僚結構中強化個別部門與單位認同的離心壓力，單位因而能夠遂行其個別利益並抗拒政治控制與廣義的行政控制。這是一種政府單位的特殊文化，受到政策職責以及官員團體集體利益等因素的形塑。造成本位主義的原因，主要有三：職務分工過度分部化（departmentalization）使官僚僅注意職責內事務。由於行政權擴大，促使行政機關必須依照工作性質進一步細部劃分工作，以求明確職掌與職責關係，這就使得官僚缺乏全局思考；其次，人類自我中心的天性。人類有以自己的有限思維對別人的行事做出假設的傾向，但實際上每個人的生活經驗有限，對於異於自身熟悉的事物，往往無法客觀地解讀與評估，這種自我中心思維結合官僚體制就容易形成本位主義；最後，人有追求利益極大化的理性行為動機。學者尼司坎南（William Niskanen）在其《官僚組織與代議政府》（Bureau¬cracy and Representative Government）一書中強調，不論公僕的形象如何，官僚都有尋求其所服務機構「規模擴張」與「預算分配增加」的傾向。這是因官僚組織的成長，有利於其工作安全、未來前途和薪資的提高，高級官員亦能因此擁有更大權力、更大權責（patronage）與更高聲望，由此出現白京生定律（Parkinson’s law）所描述「建立王國」（empire building）的現象。
然而，官僚本位主義的高漲將形成理性選擇理論家所說，官僚的自利將導致政府的過度擴張與失靈的後果。如何降低官僚本位主義的影響，改善的做法主要有二：- 建立良好的行政溝通與協調制度。透過單位與單位、人員與人員間溝通與反饋，彼此產生了解、信賴與合作，將能減少部門間的誤解與猜忌，避免爭功諉過的現象。
- 培養行政通才。在思維能力上專家長於分析通才善於綜合，行政通才的訓練可以避免專家「見樹不見林」的侷限，擴展眼界的廣面，彌補專家深入卻缺乏整體觀的弊端。
- (二)官僚權力的坐大
官僚體制權力的擴張使其難以完全受控，但不受制衡的官僚體系將進一步導致負責任的代議政府崩壞，因此對於官僚的政治控制仍有其必要性。一般民主國家改善官僚體制權力坐大的方式主要有三：- 確立「部長責任」（ministerial responsibility）。官僚必須向政治決策機構、國會、司法機關與人民負責，其中政治決策機構最為重要也是確立「部長責任」的核心。部長責任是指，只有部會首長能單獨面對議會，為所轄官員之行為以及該部會所推行之政策負全責，由此確立部會首長的最終裁決權；議會的控制主要透過預算以及調查權的行使，近年來則有部分國家引進「監察使」的救濟制度；法院的監督則是行政法院體系的建立；而大眾傳媒的監督則是非正式的壓力來源。
- 文官部門政治化。這指的是拔擢熱心政治事務的資深文官，進入政府成為政務人員，使其具有與當政者類似的觀念與熱忱。在英國、德國與日本等國，這樣的現象頗為常見，一方面可以確保轉任政務的人員具有對所轄業務的熟悉度，另方面也能培養其政治忠誠。
- 雇用政治顧問或局外人（outsiders）來箝制（counterweight）官僚。透過雇用政治顧問或局外人授權這些機構提供建言，使其成為民選政治官員的助手。例如美國總統辦公室（the Executive office of the President, EOP）就是最成熟的例子，它是總統的私人組織，重要單位包括白宮辦公室（White House Office）、預算管理局（Office of Management and Budget）、國家安全會議（National Security Council）以及經濟顧問會議（Council of Economic Advisers）等，他們都擔負起監督官僚的責任。
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