申寫論正單元
- 題目
- 半總統制中的「總理總統制」(primier-presidential system)和「總統國會制」(president-parliamentary system)的差異為何?我國屬於那一類,為什麼?
(111高考)
- 解析
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本題中的第一子題是考古題,最早出現在107年原民三等,之後109年調查國安三等也接續出題,但將半總統次類型結合我國憲政體制的應該是第一次,雖然96年原民四等有出過看似相似的題目,但當時並未結合次類型。即使如此,在本年的考前題神第四題則有幾乎一模一樣的考題,而在狂作班的課堂練習二第二題,高點學員也練習過同樣的考題。因此,本題對於高點學員來說可說是「送分題」,拿下廿分以上應當不是難題,而有細心準備考古題者預料也能得到15分左右的基本分。必須注意的是,本題屬於見解題,因此第二子題的得分關鍵在於論證的過程,邏輯一致的答題才能說服閱卷者。
- 難度
- ★★★☆☆
- 誤區
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- 我國學界一般多將我國九七修憲後的憲政體制歸類為「總統國會制」,但並非所有的學者都毫無異議。因此,不可以在破題時即先假定台灣是總統國會制,這就犯了「先射鏢,再畫靶」的謬誤,台灣是否屬於總統總統國會制是論證後的結果。
- 本題並非不可將台灣的政府體制歸類為「總理總統制」,但由於和學界的多數看法不同,因此堅持這一觀點的主張,必須提供更多的論證。
- 由於是兩個子題的題型,因此兩段的篇幅不宜差距過大,相近的篇幅可以獲得閱卷者較大的青睞。
- 參考資料
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- 蘇世岳《政治學(概要)》,台北:高點,2022年,頁9-28~9-29。
- 蘇世岳《政治學(概要):申論題完全制霸》,台北:高點,2021年,頁9-17~9-20。
- 正解
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- 破題時,可以先將主要的政府體制略微敘述,由此帶出正文的兩個半總統制次類型。
- 正文的部分,所謂的差異不一定要真的比較,分別闡述亦可,對於我國政府體制的歸屬,要以第一子題所提出的兩種次類型的特徵加以論述,不可自行斷言。
- 正文部分是以學理加以區辨,結語的部分可以實際運作略加延伸。
- 參考詳解
- 政府體制是國家的最高規範,決定中央政府如何組成,政權如何轉移的制度性安排。當代民主國家中最常見的政府體制,主要包括總統制、議會內閣制和半總統制三類,而半總統制又可分為「總理總統制」與「總統國會制」。因此,有關這兩種次類型的差異,以及我國政府體制究屬哪一類,茲論述如下:
- (一)總理總統制與總統國會制
總理總統制與總統國會制都屬於半總統制的次類型。半總統制的設計原理,是希望混合總統制與議會內閣制的各自特徵,而順利運作的關鍵即在於行政權是否能在總統與內閣總理間順利「換軌」,目前許多第三波民主化國家常採行此制。法國政治學者杜佛傑(Maurice Duverger)研究指出,以法國第五共和為典型的半總統制具有以下三項特徵:- 作為國家元首的總統是由民選產生。
- 總統有固定任期具憲法上實質權力(considerable powers)主持內閣部長會議。
- 內閣須獲議會信任,總理由總統任命,無須經國會同意,只要議會不表示反對內閣即可繼續在位;內閣閣員不得兼任國會議員;議會可以倒閣,總理不得解散國會,但總統具有國會解散權。
- 政治學者舒加特(Matthew S. Shugart)和凱瑞(John Carey)認為杜佛傑所描述的半總統制,是在總統制和議會內閣制兩個制度中進行換軌,依據標準是總統是否獲得國會多數支持。換言之,他們認為杜佛傑的界定是將半總統制視為從總統制到議會內閣制連續光譜中的政體類型,然而這並不符合其他被杜佛傑歸類為半總統制歐洲國家案例的實態(這些國家並沒有出現像法國第五共和一般的換軌)。因此,舒加特兩位學者將杜佛傑界定的半總統制稱為「總理總統制」,同時區別出另一種半總統制次類型「總統國會制」,兩類型主要差異點在於,後者總統具有對總理的免職權。詳言之,總理總統制代表性國家如法國第五共和、芬蘭、奧地利、愛爾蘭及冰島,包括以下三項制度特徵:
- 民選的總統。
- 總統擁有相當權力。總統除有權任命總理外還包括閣員與非閣員,但不包括將閣員解職的權力,總統有權解散國會。
- 內閣僅向國會負責。
- 另一方面,舒加特和凱利認為如果總理總統制下的總統被賦予免除閣員的權力即成為總統國會制,如1979年後的斯里蘭卡、德國威瑪共和及葡萄牙。換言之,總統國會制的特徵,包括:
- 民選的總統。
- 總統除有權任命總理外還包括閣員與非閣員,以及將閣員解職的權力。
- 內閣向國會與總統負責;總統有權解散國會或有立法權(如否決權),或者兼有兩者。
- 綜合以上,在內閣負責對象是單一或雙重的制度差異下,這兩種半總統制次類型的政治效果迥然不同。總理總統制較有能力去調適總統與國會多數不一致的憲政衝擊,使得其運作較為順暢:相反地,總統國會制國家一但面臨總統與國會多數不一致的情勢,時常引發嚴重的憲政衝突和政治僵局,嚴重者甚至導致民主崩潰。
- (二)我國政府體制的定位
1997年我國進行第四次修憲(以下稱「九七修憲」)將我國憲政體制由早先「修正式議會內閣制」,朝向類似法國半總統制修正。除引進議會內閣制的不信任投票與解散國會機制外,還賦予總統任命行政院院長不需立法院同意之權力。整理九七修憲後的重要制度特徵主要有三:- 總統由人民直接選舉產生。總統做為國家元首過去由國民大會間接選舉產生,第三次修憲(1994年)後確認總統由人民直選,任期四年連選得連任一次。
- 總統具憲法上實權。總統可以獨立行使的職權,包括:總統府下設有國家安全會議,可決定國家安全大政方針;為避免國家或人民遭遇緊急危難,或應付財政、經濟上重大變故,得經行政院院會之決議發佈緊急命令,惟須於發布命令十日內,提交立法院追認;總統任命行政院院長無須經立法院同意,提名司法院正副院長、大法官、考試委員、監察委員、審計長等,無須行政院長副署;行政院對於立法院通過的法律案、預算案、條約案等,如認為有窒礙難行,得經總統核可移請立法院覆議。
- 行政院長必須向立法院負責,立法院可以對行政院長提出不信任案;行政院長不得解散國會,但可呈請總統解散立法院。
- 立法院可彈劾總統,惟須經司法院憲法法庭進一步判決。
- 依照上述我國現行憲法關於行政權與立法權的規範,總統民選產生且總統有權解散立法院,而行政院不但須向立法院負責,在實務運作上,我國在2000年第一次政黨輪替時,少數總統所屬政黨在國會中也沒有獲得過半數的席次,但總統仍逕行任命同黨籍的行政院長,使得我國總統也可恣意的更換行政院長促使內閣改組形成憲政慣例。因此依照總統國會制與總理總統制的分類,我國政府體制應該更傾向於半總統制下的總統國會制。
- 即使如此,在台灣憲政實踐中,國會中的多數黨並不團結,受制於總統的解散國會權力,以及立法委員對於重選的成本考量,使得立法院無法如法國國民議會般,藉由威脅倒閣產生一個與國會多數黨同黨籍的行政院長,造成我國並未如法國第五共和一般出現共治的現象。
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