四、衛生福利部國民健康署民國 105 年 11 月 11 日國健教字第 1059906839 號函說明二謂：「按菸害防制法第 15 條第 1 項第 8 款、第 9 款規定：『下列場所全面禁止吸菸：…八、供室內體育、運動或健身之場所。九、教室、圖書室、實驗室、表演廳、禮堂、展覽室、會議廳（室）及電梯廂內。』上開場所除獨立設置外，亦常見附設於其他公、私立場所中，並未區分其所屬場所之性質而有不同規範，且其單獨列為菸害防制法第 15 條之一款，則無論係設於營業場所、公共場所，抑或是公寓大廈內，均為全面禁菸場所。」請依現行法制及實務，說明本號函之法律性質、意涵及效力。（25 分）
【110關稅法務三等第四題】

• 在此再度強調，行政命令不可單靠其明成就任定其為法規命令或行政規則，而是要「實質判斷」。在實務上，以「函」為名者，不一定就是行政規則，有可能是法規命令。但一開始如果遇到以「函」為名的，可以先推定其是用「下達」之方式生效，比較有可能是行政規則，而非以「令」公布之法規命令，但並非一定。當然本題沒有這個誤認的問題，因為本題函的性質就是行政規則。
• 而第二個需要注意的地方是，解釋性行政規則，並非如法律或法規命令一樣是公布後向後生效，而係「溯及自法規生效日起有其適用」，這句話白話的意思就是「行政規則不管在甚麼時候下達，他的效力都會回溯到法律公布生效日起適用，不是下達後僅對未來生效而已」是宜注意。

• 首先應就闡釋解釋性行政規則之定義，同時引用行政程序法第159條第2項第2款之規定後，對本題之函加以定性。
• 接著，敘述本題函的意涵，應該係要問讀者該封函究竟用於何處。此時首先即須說明該封函係給下級公務員執法作為解釋法律之參考外，並有維持法安定性之功能。
• 最後，如行政機關依該函釋產生多數行政行為，亦會對於人民產生「間接外部效力」。另外，更要說明釋字第287號解釋有關解釋性行政規則之效力，係溯及於法規生效日起有其適用。

• 按行政程序法第159條第1項規定，行政規則係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。第2項並將行政規則分為第1款之「組織性、作業性行政規則」及「解釋性、裁量性行政規則」。
• 而本題衛生福利部國民健康署所發之函，係對於菸害防制法第15條第 1項第8款、第9款之禁菸區之要件適用範圍所為之闡釋，故該函係為行政程序法第159條第2項第2款所謂協助下級機關或屬官統一解釋法令之「解釋性行政規則」。

經查，該函既然係解釋性行政規則，則其下達並依行政程序法第160條第2項第2款發布後，即對於屬官及下級機關對於菸害防制法第15條第1巷第8及第9款所涉及之各禁菸區，是否獨立判斷生統一解釋之效力。而下級機關及屬官於適用本條時即須參酌該函釋為作成行政行為之參考，具有維持法安定性與兼顧行政穩定一致性之功能。

• 該函係溯及於法規生效日起有其適用
  因解釋性行政規則功能係解釋法律，係依附於法律而存在，故司法院大法官釋字第287號解釋文即認為，主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，應自法規生效之日起有其適用，而非如法規般發布後向後生效。
• 該函可能生間接外部效力
  按解釋性及裁量性行政規則，可能間接生「外部效力」，即行政機關透過反覆適用該解釋性或裁量性行政規則，產生多數之外部效力的行政行為，人民即對於該行政行為背後之行政規則，依平等原則、信賴保護原則及誠信原則之作用產生信賴，進而得要求行政機關依該行政規則辦理。學說及實務上稱此情形為「行政自我拘束」，即指解釋性、裁量性行政規則生間接外部效力之結果。是以，如本函經行政機關加以反覆之解釋適用後，即可能產生間接外部效力，人民即可依本函釋主張菸害防制法第15條第1項第8款及9款之設施，無論係設於營業場所、公共場所，抑或是公寓大廈內，均為全面禁菸場所。