設於甲市之海洋科技研究機構A以研究為目的，依行政院農業委員會（下稱農委會）依據野生動物保育法第34條授權訂定之「保育類或具危險性野生動物飼養繁殖管理辦法」第5條，填具申請書及檢具法定資料，向甲市之主管機關農業局申請同意所飼養保育類海豚之繁殖。依同條規定，甲市農業局於初審後，應併同具體之審查意見層轉中央主管機關（農委會）同意。結果甲市農業局於初審後，即以A所檢具之資料中有關繁殖後之處置方式及對生態安全之影響說明不完全為理由，作出不同意之決定並通知A。試問：

• （一）上述甲市農業局之不同意決定書之法律效力為何？請附具理由說明之。（12分）
• A依法應如何請求救濟？（13分）

• 首先，要先將本題所示之「保育類或具危險性野生動物飼養繁殖管理辦法」第5條向之申請同意飼養保育類動物之晨旭與以釐清，把握兩階段審查之結構後，即得分階段對該初審之不同意行為予以定性。切記要先寫出行政程序法第92條有關行政處分之要件。
• 而在此可能會遺忘最高行政法院83年3月份庭長法官評事聯席會議有關第一階段機關與第二階段作成最終決定之行政機關間之公文可以對人民發生外部效力之要件，並不只是前階段機關有副知人民時，就可以認為該副知是屬於行政處分，還是要就該副知人民之內容進行有無對人民權利影響即法效性等要件做實質判斷該行為是否真正符合行政程序法第92條行政處分之要件，在此容易遺漏形成論證誤區。

• 首先應寫出行政程序法第92條有關行政處分之要件即多階段行政處分之定義。
• 接著應介紹最高行政法院83年3月份庭長評事聯席會議決議有關多階段行政處分中前階段內部公文往返可以生外部處分效力之見解。
• 接著即是對於本題農業局初審之不同意函作出行政處分性質之定性。

• 按行政程序法第92條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」，而行政處分要素中之「法效性」，乃指行政處分係直接對外發生法律效果而言。如果一行政行為僅係多階段行政處分中之某一階段內部公文往來，則該函文應不具備行政處分外部性之要件。
• 最高行政法院83年3月份庭長評事聯席會議決議： 本號決議認為，再多階段行政處分之關係中，營利事業欠稅其負責人（原告）是否有限制出境之必要，係由前階段之財政部決定，最後階段之內政部入出境管理局無從審查財稅機關決定之當否，是於財政部函請該局限制出境同時將副本送達原告時，應認為已發生法律上之效果。是以，於多階段行政處分之構造中，原則上係以最後作成之名義機關為原處分機關，惟如前階段機關之行文如具備行政處分之要件，如副知相對人時，則亦應認為其得視為獨立之行政處分，得以前階段之機關為被告提起救濟。
• 經查，本件依保育類或具危險性野生動物飼養繁殖管理辦法第5條之規定，保育類野生動物之繁殖，需經縣市主管機關初審，初審通過後，再層轉中央主管機關之同意。此架構為一行政處分需經多機關接續同意而作成之多階段行政處分，原則上該同意與否之處分係以農委會為原處分機關。惟查，本件甲市農業局初審後所作成之不同意書，已阻斷A之申請案得繼續層轉至中央主管機關農委會同意該申請案之權利，並甲市農業局有將該不同意通知A，故可認該不同意決定書已對A生外部效力，而具備行政處分之要件，其性質應為行政處分。

• 按訴願法第2條第2項規定，人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。該條僅規定怠為處分訴願，而未規定行政機關為「駁回處分」時，應依訴願法第幾條提起課予義務訴願。查學說上有將之歸類於訴願法第2條，而依本條提起駁回處分訴願；另一說乃依同法第1項為依據提起駁回處分訴願者。
• 管見以為，基於訴願法第2條第1項規定已經非常明確係專為「行政機關不作為」時得依本條項提起怠為處分訴願。然行政機關為駁回之決定，還是有作成一個行政處分，在文義上非本條項所得涵蓋。故此時應依訴願法第1條第1項提起駁回處分訴願，較為妥適。
• 查本件不同意決定書之性質既為行政處分，且係實質上駁回A之申請案，則依上述之結論，A應得依訴願法第1條第1項單獨對該不同意函提起駁回處分訴願以為救濟。如對於訴願決定不服，得再依行政訴訟法第5條第2項提起駁回處分訴訟，請求法院判命甲市農業局為同意申請之決定。