行政院於本月15日召開記者會說明行政院長卓榮泰動用「副署權」，將不副署立法院11月14日三讀通過的財政收支劃分法，致使法案無法生效，總統亦不公布該法。卓榮泰院長所持之理由係財政收支劃分法的修法內容侵害行政權、修法過程違反公開透明實質討論的民主原則，且實施該法將導致國家發展有無法回復的重大傷害，基於上述理由捍衛憲政，卓榮泰院長不副署該法。此舉產生我國憲政體制正常化實施後最大的首次憲政爭議。
所謂的副署是指依據憲法第37條：「總統依法公布法律，發布命令，須經行政院院長之副署，或行政院院長及有關部會首長之副署。」之規定。然依據憲政體制設計，前述規定的副署是使總統與行政院長對於法案的執行承擔共同責任，在設計上係賦予行政院長以副署的手段「制衡總統」，其背後的憲政體制邏輯將於後續說明，至少先行確定行政院長對法案的副署在設計上並非用於對抗立法權之武器，至於總統發布行政院院長與依憲法經立法院同意任命人員之任免命令及解散立法院之命令則無需行政院長之副署。至於行政院長的副署是否屬於「裁量權」或「義務」，學者各持不同見解，單就憲法文字上亦難有確定之解釋，各種「超譯」的說法難以有所立論依據，此疑點僅能嗣大法官予以解釋。
此外，另一個焦點問題：「總統得否不公布法律？」依據憲法第72條：「立法院法律案通過後，移送總統及行政院，總統應於收到後十日內公布之，但總統得依照本憲法第五十七條之規定辦理。」前述條文對於總統公布法令的規範係用「應」之文字，在法學概念上，「應」之文字所指稱的是「義務」而非裁量權，因此，總統收到立法院三讀通過之法案，自應於10日內公布，不公布即屬違憲，除非將該法案移請立法院覆議。系爭法案確實業已移請立法院覆議，最終立法院維持原決議，依據憲法增修條文第3條第2項第2款：「行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案，如認為有窒礙難行時，得經總統之核可，於該決議案送達行政院十日內，移請立法院覆議。立法院對於行政院移請覆議案，應於送達十五日內作成決議。如為休會期間，立法院應於七日內自行集會，並於開議十五日內作成決議。覆議案逾期未議決者，原決議失效。覆議時，如經全體立法委員二分之一以上決議維持原案，行政院院長應即接受該決議。」既然移請覆議的法案遭立法院否決，依據憲法規定，行政院長「應」接受該決議，原本府會衝突至此得畫下暫時的據點，然而行政院長卓榮泰的不副署作為，牽動起更大的爭議，此爭議的化解必須回到憲政體制設計的理念方得窺知一二。
關於半總統制的憲政體制設計是融合總統制與內閣制的特色，在體制中具有「雙元行政架構」，也就總統與總理，他們各自享有一定的權限，然而兩者間的權限並非固定不移，而是依據兩者是否屬於同一個黨派而有所變動，總統與國會多數黨同屬一黨時，總統以政黨領袖身分透過政黨運作，主導施政，政府運作偏向總統制；當不一致時，則實施「左右共治」（cohabitation），偏向內閣制（陳義彥、游清鑫主編，2020：221）。所謂的左右共治係指總統與國會多數分屬不同政黨，因而總統必須任命國會的多數黨人為總理，形成總統與總理分屬不同政黨的情況。一旦進入左右共治，總統與總理間由垂直分工改變為水平分工（胡祖慶，2018）。會形成前述權力換軌或擺盪的重要因素在於總統任命總理時必須尊重國會生態，任命國會的多數黨黨魁為總理，據此形成在野黨總理或總統黨總理與總統間的權力互動關係。然而我國雖於憲政外觀上被歸類為半總統制，實質上卻沒有所謂權力換軌或擺盪的可能，導致此現象的關鍵因素是1997年修憲時，將行政院長的任命權完全歸於總統，總統對行政院長的任命無須經過立法院同意，致使總統任命行政院長時不需尊重國會生態。前述修憲導致後續總統任命行政院長時，僅依據黨派進行挑選和任命，無須考量到國會生態，李登輝、陳水扁、馬英九、蔡英文和賴清德皆是如此，唯一例外為陳水扁第一屆任期時任命的首位行政院長唐飛，惟該內閣僅生存了139天，唐飛就提出了辭呈。基此，我國半總統制的運作模式明顯背離了法國半總統制，減損了內閣制的精神，因為總統能單獨影響內閣的任免，內閣卻又受制於國會的信任，Shugart & Carey（1992）稱此種制度為「總統－議會制」，是一種「總統權大」的半總統制類型。
我國憲政體制最弔詭之處在於修憲時賦予總統對行政院長任命的絕對權力，卻同時保留著「不信任案」的制度。不信任案的制度源自於內閣制的設計，係指內閣由國會多數黨組成，因此內閣與國會間會形成信任關係，當內閣的執政悖離代表民意的國會時，國會對其發動不信任投票案，使內閣部分閣員辭職或總辭。我國既然賦予總統對行政院長的任命權，無須尊重國會生態如何，國會與內閣間自無任何所謂的信任可言，即便是一致政府（unified government）的情況。不信任投票制度在我國憲政體制中不啻是毫無意義的制度，即便在野黨提出不信任投票案且通過，行政院長辭職且呈請總統解散立法院，致使立法院重新選舉，不論立法院選舉完後呈現分立政府或一致政府，甚至同為懸峙國會（hung parliament），總統仍得單獨決定新任行政院長之人選，與內閣制中的不信任投票案通過後，能夠依據國會生態決定內閣人選的情況大不相同。我國在野黨是否要提不信任投票案？就法制上當然可以提，但實質上沒有任何政治效果可言，總統的權力不受到任何影響。
法國這兩年的情況也與我國有些類似，法國於去年由總統馬克宏突襲解散國會重新選舉後，原本預計總統的執政聯盟可以拿下國民議會的多數，但最終結果不僅沒有如此樂觀，更使得國會中的在野黨存在極左派與極右派，形成了懸峙國會。後續法國內閣組成的少數政府（minority government）使得在野黨相當憤怒，馬克宏也遭致不尊重選舉結果的批評，後續就是一連串的倒閣與總理撤換，目前法國政局仍陷於動盪與不穩定中，甚至有在野黨呼籲總統主動辭職。揆諸法國的情況，雖然可歸咎歐洲目前正處於極右派興起的情勢中，但就憲政因素而言，總統作為穩定憲政的角色而失職、國會沒有任何一個政黨過半與少數政府，成為法國政府近兩年內動盪的主因。至於我國，總統的行政院長任命權，實質上已經延伸至解職權（王業立主編，2025），也就是總統能夠單獨影響內閣的組成和解散，因此行政院長所握有的行政權，實質上等同總統所掌握的權力，遑論總統常態性兼任黨魁。過去陳水扁政府期間，立法院中的民進黨席次未過半，國民黨為主的泛藍聯盟佔據國會多數地位，形成分立政府（divided government），當時靠的是執政與在野間的溝通協調、議價協商取得政府政策上的共識，而非頑強對抗才能使政府持續運作。政治極化當道的現今並沒有這樣的文化，反之，衝突與對立成為常態，透過各種扭曲或假訊息指責對方，或鞏固自己的同溫層，以便在關鍵的選舉時刻與敵人對決，如此的情況實在另人憂心臺灣未來民主的走向。
不論如何，就上述我國遭遇的憲政體制危機，吾人盡可能提出在制度上可能的解決方案。首先當然是透過憲法法庭的方式解決重大憲政爭議，然憲法法庭因為大法官人數不足原因而陷入停擺狀態，有人會歸咎於立法院全部否定總統提名的大法官，惟大法官的任命實質牽動著政治議程能否出現或被否決的重要結果，在野為多數的立法院當然不可能照單全收總統提名之人選，換言之，立法院對大法官提名之審查，就政治上的功能而言，是在避免大法官的意識形態色彩過度偏重與執政黨相同，因此，大法官的任命必然形成總統與立法院間的拉扯，兩者必須誠摯進行協商以恢復憲法法庭運作。吾人堅決反對憲法法庭在人數不足的情況下自行審查進行判決，此無疑是大法官帶頭違法。第二，由立法院提案罷免總統和副總統，也就將總統與副總統職位交由民意重新決定一次，由新的總統任命行政院長以符合民意，罷免案提案的門檻為全體立法委員的1/4，但同意則需要全體立法委員的2/3，因此只要執政黨立委不同意此案，就無法提出對總統、副總統之罷免案。第三，由在野黨提出不信任投票案，但總統與副總統應於解散立法院的同時提出辭呈，讓立法院與總統、副總統職位全部交由新民意決定。若以上的方式都沒有發生，未來也只能等到下次的中央選舉才有轉變的契機。
- 參考資料：
- 王業立主編（2025）。政治學與臺灣政治（三版）。雙葉。
- 方彥鈞（2025）。地方政府與政治（含地方自治概要）。高點。
- 胡祖慶（2018）。比較政府與政治（八版）。五南。
- 陳義彥、游清鑫主編（2020）。政治學（八版）。五南。
- Shugart, Matthew Soberg and John M. Carey, (1992). Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics. Cambridge University Press.