我國當前直轄市有六個，分別為臺北市、高雄市、新北市、桃園市、臺中市與臺南市。除臺北市與高雄市於2009年前已為直轄市，後續四個直轄市分別透過合併升格與直接升格所形成，2010年時，當時臺北縣單獨升格為新北市，臺中縣市合併升格為臺中市，臺南縣市合併升格為直轄市，高雄市則與高雄縣合併成為高雄市；桃園縣則是於2011年時人突破200萬人，依據地方制度法（以下簡稱地制法）第4條第2項規定成為準直轄市，並於2013年由行政院核定升格成為直轄市，至此我國當前六大直轄市於此定型。此升格的過程對我國整體國土行政區劃影響難謂不大，甚至因此導致許多問題的產生，尤其是整體國家資源的分配方式，特別是普通統籌分配稅款與一般性補助款，甚至升格直轄市後的地方政府本身治理能力是否已達直轄市格局上有疑義。此過程中有多處疑點值得被非議，本文將聚焦於討論「直轄市升格的客觀條件」之討論。
查地方制度法第4條第1項：「人口聚居達一百二十五萬人以上，且在政治、經濟、文化及都會區域發展上，有特殊需要之地區得設直轄市。」此規定為法制上唯一能查到的直轄市升格之標準，然恐難認上述標準所謂客觀，唯一僅有125萬人口屬於客觀標準，其餘所謂政治、經濟、文化與都會區發展有特殊需要，皆屬「不確定法律概念」，難認有客觀標準可供依循。使得前述直轄市升格過程淪為內政部與行政院的裁量權決策，依據內政部會議與行政院會議進行討論並決議，例如2009年內政部討論地方政府升格直轄市案時，臺中縣市、臺北縣與高雄縣市升格案經討論後同意；臺南縣市合併升格案則是行政院會討論後決議；此外，桃園縣、彰化縣、雲林縣與嘉義縣合併改制升格案則是在內政部會議時就無法形成共識，最後交給行政院決議（劉文仕，2022：157-158）。不確定法律概念留給行政機關無限大的裁量權，換言之，地方政府申請升格直轄市案係中央政府單獨可做成決定之案件，地方政府毫無置喙之空間。
- 前述問題乃肇因於升格直轄市之條件並無客觀的標準可言，地制法第4條第2項係於1999年該法公布施行之初即存在，查該條立法理由僅寫到：「依據黨團協商條文通過」。因此，無法得知當時立法者立下該條的理由為何，以及該條內的不確定法律概念是否有任何客觀標準可依循。惟至今已過了25年，該條所立下的直轄市升格標準應有檢討的空間。陳立剛（2000）探討直轄市升格問題，經比較許多國家的案例後，提出相關可作為設置條件的初步參考指標：
- 人口數：
人口數量的多寡是決定是否升格為直轄市的重要條件，但並非唯一之要件。各國對於直轄市的設立並沒有特定人口數目之標準。適當的人口數目會因為社會、經濟因素的變遷而有不同的認定，一旦規範而給予特定的人口數目標準，會使直轄市設置的彈性空間被限縮而無法即刻的回應現實環境之需要。另一方面，都市人口集中的程度是一個應該和人口數目一併考量的因素。 - 自主財源比例：
自主財源的比例可以作為衡量該地區是否具備有升格為直轄市的經濟能力。不過，國外直轄市的設立似乎也沒有類似的規定。自主財源的比例越高，顯示該縣市擁有的資源也越多，當然也就越具備有升格為直轄市的條件，確保在升格為直轄市之後仍然能有效的運作。但這樣的參考指標存在兩個問題：第一，依據現行財政收支劃分法與地方稅法通則之規定，地方政府的努力並沒有辦法反映在自主財源的比例上，因此自主財源的指標意義似乎不大；第二，這樣的指標可能造成對其他財政困難的縣（市）的反向歧視（reverse discrimination），當財政能力強的縣市不斷升格為直轄市時，則會形成強者愈強，弱者愈弱的不公平局面。 - 都會產業人口結構：
日本以第二、三級產業人口的比例來突顯都市型態的方式，可供我國決定直轄市是否升格的參考。至於第二級與第三級產業的人口比例應該佔多少，有賴決策者依照當時的社會、經濟環境來認定之。 - 區域發展策略：
內政部可以針對北、中、南各區不同之條件與背景訂出各區的發展策略，將該地區的發展策略納入決定是否升格為直轄市的考量當中。
前述研究完成於2000年，換言之，學者在地方制度法公布施行之初就已提出相關建議，惟地方制度法後續並未依此修正。不難想像，在法條上留有模糊空間是替地方政府爭取模糊的申請升格空間，惟此舉的缺點在於：「我們無法確定升格直轄市究竟是符合法律規範或政治因素」，蓋就我國目前六都而言，恐難認是符合法條規範而升格為直轄市，反而更像是受到政治因素干擾。因此，法條的模糊空間應不能像現行法條如此寬鬆。吾人認為，欲保留法條的模糊空間使政治因素能施加力量，且又不使法條被政治因素架空，地制法第4條第1項應修正。可行的方式為：地制法第4條第1項訂出明確的升格要件，例如人口數、人口密度、產業結構、自有財源比例…等，至於各該構成要件的詳細標準則可由法律授權主關機關由法規命令補足，同時保有法條構成要件的明確性，又保有模糊的申請升格空間。
- 參考資料：
- 劉文仕（2022）。地方制度法釋疑（增訂第五版）。五南。
- 陳立剛（2000年12月）。台北縣、桃園縣及台中縣市升格直轄市相關問題之探討（RDEC-RES-089-045）。行政院研究發展考核委員會委託研究報告。
- 方彥鈞（2023）。地方政府與政治含地方自治概要重點整理。高點。
- 相關試題：
- 111地方特考三等地方政府與政治第三題