申寫論正單元
- 題目
- 美國國會立法的過程中,出現很多特殊現象,肉桶(pork-barrel)立法(或政治)及滾木(logrolling)立法是其中的典型。請說明這兩種特殊的立法現象與出現的理由。
(108地特三等)
- 解析
- 肉桶立法與滾木立法是美國國會立法過程中的特殊現象,在過去的國家考試中,自95年以降並未單獨以申論題的形式出題,因此可以說本題也是一個新題。雖然如此,對於這兩個概念絕大多數考生都了解,但往往輕忽而失去得高分的機會。本題的挑戰在於,如何在有限時間內,把對這兩個專有名詞的理解,轉化為一千字左右的申論文。簡單來說,篇幅與論述邏輯將決定考生在這一題的得分,單單把這兩種立法現象答成解釋名詞並無法得到高分,唯有將這兩個現象置入於美國憲政體制中,才有機會得到20分以上。
- 難度
- ★★★☆☆
- 誤區
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- 國考《政治學》考的是「申論題」而非「簡答題」,因此切不可以僅寫出幾點,草草了事。
- 由於題目中已經限定「美國」,因此即使其他國家有類似的立法現象,亦不宜在試卷中著墨太多。
- 參考資料
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- 蘇世岳編《政治學(概要)》,台北:高點出版,2020年,頁7-16。
- 正解
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- 破題時,先定位美國屬於總統制國家,其制度設計上的特徵導致特殊立法現象的出現。
- 正文部分,可以將這兩個立法現象分成兩個段落,分別陳述其特徵制度與起源。
- 結語部分可以進一步延伸,美國憲政體制如何消弭這兩種立法行為的可能弊端。
- 參考詳解
- 美國是典型的總統制國家,國家權力分成行政、立法與司法三權,彼此分立而制衡。美國的立法權屬於國會議員,惟其不得兼任內閣閣員,並且掌握行政權的美國總統,擁有對國會通過法案的否決權,這就使得美國的政治運作中,行政權與立法權分別具有民主正當性,容易產生僵局的狀況阻礙政策的決策,加以美國的國會兩院屬於扁平型組織,為消弭行政機關與立法機關的對立,讓法案能在國會順利完成審議,在美國的實踐經驗中,發展出肉桶(pork-barrel)立法與滾木(logrolling)立法兩種特殊的立法現象。以下分別論述這兩種立法現象的內涵,以及其出現的背景理由。
- (一)肉桶立法與出現理由
肉桶立法是指美國兩院參、眾議員,為確保在選舉中繼續獲得支持,因此在國會審議的法案上,添加對自己的支持者或選區建設有利的條款,所產生的一種自我受益的立法技巧。這種政治「分肥」的手段,大部分採取直接對某地區或某企業撥款的方法,但在輿論監督較嚴的情況下也有可能使用更間接辦法。這些附加條款,一般都是在法案最後要通過時,以緊急附加條款的方法加入;法案的支持者為獲得這些議員的支持和法案的及時通過,只能放任這些政客加入自肥條款。肉桶立法條款的存在,可能導致以下兩種現象的出現:- 扭曲資源配置的效率性。由於肉桶條款的存在是基於選區的個別利益,這就使得資源可能重複投資,造成政府支出的增加與效率性降低。
- 利益誘導型政治,恐引發政治貪腐的可能。政客與選區中個別企業或廠商串聯,圖謀政府預算,政客換取政治獻金的支持,而企業獲得利潤收入,將衍生出政治貪腐的可能。
- 傳統上,美國總統的否決權只能覆議整個法案,不得覆議其部分。這就使得美國國會議員有機可趁,在總統屬意的法案中,附加進自我選區的利益。
- 美國的「敵對政治」,總統和國會可能分別由不同政黨掌握形成「分立政府」。在分立政府下,理性的國會議員將尋求各自的利益,即使出現一致政府,也無法期待總統會主動施惠予國會議員,這就使得「互惠的」肉桶立法成為可能。
- (二)滾木立法與出現理由
滾木立法是指,在國會法案審議中,議員間彼此以同意或反對權力的行使,針對各自關注的法案,進行通過或否決的立法手段。由於議員來自不同選區,利益不一,有衝突也有合作,滾木立法是議員間的立法合作行為,但卻可能存在以下兩項主要弊端:- 滾木立法存在政治分贓的可能。國會審議的初衷在於透過政黨間的相互監督,促成良善政策的產出,但滾木立法卻可能毀壞這種制衡關係,議員間的互惠行為促成政治分贓的出現。
- 滾木立法可能使得區域地方利益凌駕於國家整體利益之上。由於各議員基於連任壓力,其關注法案更傾向於所屬選區利益,滾木立法的互助行為,加深整體國家利益與地方區域利益分立的可能,紊亂國家的整體政策規劃。
- 美國屬於柔性政黨,無法以黨紀約束黨籍議員在政策方向上的統一立場。美國在參、眾兩院,雖設有如英國國會內的「黨鞭」,但黨紀薄弱黨鞭無法指揮所屬議員,這使得議員要爭取法案通過,必須自行與其他議員協商,滾木立法確保法案更有機會在委員會與院會審議中通過。
- 美國國會法案審議採取多數決。不同於行政機關具有由上而下的獨任制權威,美國的參、眾兩院是由地位平等的議員所組成,彼此間並未有隸屬關係,而國會法案的通過必須經過多數決,甚至美國一百席的參議院,慣例上需有60張,而非51張來通過法案,這就使得理性的國會議員,必須與其他議員合作推動法案的立法。
- 對於肉桶立法與滾木立法的可能弊端,美國國會並非全然無察覺。例如,美國國會曾在1996年通過允許「分項否決」,惟1998年遭美國最高法院宣告違憲,2006年美國國會再度通過允許總統可部分否決,2010年則再進一步禁止這些「特定法案」,使得該類法案數量減少九成以上,減少分贓政治的可能。
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